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合作——收益:构建多层次社会保障体系的关键

孟荣芳
党的十九大报告指出,要建成“覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”,为新时代社会保障制度发展绘制了新蓝图。虽然早在20世纪90年代初,我国就已经提出多层次社会保障体系建设的目标,但在实践中,多层次社会保障体系建设一直较为缓慢,对此江苏省人力资源与社会保障厅厅长戴元湖指出,“(江苏省)保障层次还存在明显短板,特别是补充保障发展相对滞后,未能成为基本保障制度的有力补充,基本保障制度承担了过多‘保基本’之外的职责。”

基于“合作—收益”理论构建多层次社会保障体系的重要意义

“合作—收益”理论作为公共管理的方法论基础,指在公共物品供给中相关利益主体共同行动、分担成本,并共享收益。

一方面,社会保障作为混合物品的属性要求相关责任主体合作供给并共享收益。社会保障是以国家制度形式帮助民众抵御基本社会风险,兼具公共物品与私人物品属性,因此需要包括“政府、市场、社会(社区、家庭、个人)”在内的多个责任主体共同发挥作用。同时,社会保障制度作为准公共物品,其收益由各主体共享,这也为合作提供了前提条件。

另一方面,主体间合作有利于发挥不同主体的优势,共同构建更加科学可持续的社会保障体系。不同责任主体在构建社会保障体系中具有不同的作用机制与优势,政府主体依靠强制手段发挥作用且长于公平,在构建第一层次的基本保障制度方面具有优势;市场主体依靠经济手段发挥作用且长于效率,在构建第二层次的补充保障制度方面具有优势;社会主体依靠自愿手段发挥作用且长于灵活,在构建第三层次的商业保障制度方面具有优势。实践经验告诉我们,只有当各主体基于其优势共同发挥作用时,才能构建更加科学可持续的社会保障制度。爆发于2009年的欧债危机,其导火索之一是部分国家的福利制度主要由政府承担过多责任,值得引以为戒。

基于“合作—收益”理论构建多层次社会保障体系面临的制约因素

制度设计不合理。现行社会保障制度并未有效区分制度发展的各个层次及相关主体间的责任分配,主要表现为基本社会保障项目“一家独大”,社会保险缴费率非常高。以北京市为例,“养老、医疗、失业、工伤、生育”五大基本险种总费率为40.8%,其中企业缴纳30.6%,另外住房公积金缴费率为24%(单位、个人各占一半),因此“五险一金”的总缴费率超过64.8%,其中企业缴纳总计为42.6%。基本社会保障属于国家法定福利,在这一层次中本应由政府作为承担主体的项目却由企业承担,直接导致企业在第二层次补充社会保障体系建设中缺乏动力。另据人力资源与社会保障部数据显示,2016年底全国基本养老保险参保人数为3.79亿人,但仅有7.6万家企业、2325万职工参加企业年金(职工补充养老保险),仅占参保职工总数的6.13%,显示企业补充社会保障的动力明显不足。

政府激励机制尚不完善。税收制度是政府激励机制的主要政策工具,目前税收优惠制度设计滞后,激励力度不足。主要体现为:第一,政府对第二层次补充社会保障制度供给的激励力度不足。以企业年金为例,现行激励政策在缴费环节的税收支持力度不足。虽然2014年出台的《关于企业年金职业年金个人所得税有关问题的通知》规定,在不超过本人缴费工资计税基数的4%标准内的部分,暂从个人当期的应纳税所得额中扣除,但实践证明优惠力度尚小,不足以形成有效的推动力。第二,政府对第三层次商业保障制度的激励力度较小。2017年《国务院办公厅关于加快发展商业养老保险的若干意见》规划了商业养老保险制度的框架体系,对商业保险机构一年期以上人身保险保费收入免征增值税,目前该政策尚处试点阶段,效果有待观察。另外,自2017年7月1日起,全国范围内实施商业健康保险个人所得税政策,对个人购买符合规定的商业健康保险产品的支出,允许在当年(月)计算应纳税所得额时予以税前扣除,扣除限额为2400元/年(200元/月),但力度过小。

企业存在认识误区。一方面,作为社会保障补充层次的主要责任主体—企业,对补充层次社会保障体系的发展存在认识误区,认为发展补充层次社会保障是增加企业人力成本,同时,补充层次社会保障的给付时间与享受条件均有一定限制,尤其补充养老保险更是长期投入后才有收益,因此企业并未把补充社会保障视为人力资源激励的首选政策工具。另一方面,现行政策下,基本社会保障项目规定的企业责任负担较重,对补充社会保障造成了一定的“挤出”效应,在此情况下企业缺乏发展补充社会保障的动力。

职工陷于短视效应。职工面临诸多社会风险与生存压力,在经济发展进入新常态情况下,住房价格攀升、养老抚幼成本增大等基本生活风险对职工造成了较大的经济与时间照料压力,导致职工个人更加偏好工资形式的即时现金支付,而不是以补充社会保障形式供给的保障体系或职业福利,这种短视效应使职工只顾短期利益,忽略长期社会风险的化解。

基于“合作—收益”理论构建多层次社会保障体系的政策选择

政府加强政策引导。政府对多层次社会保障制度的规划与引导至关重要,首先,重点做好基本保障体系的制度建设。基本社会保障体系关系到国计民生,而且是补充社会保障发展的前提条件。如果基本保障体系赋予企业与个人过重的责任,则会减弱相关主体供给补充社会保障体系的动力与供给能力,也会挤压补充社会保障体系的发展空间。其次,构建以税收优惠为主的政策激励体系。从某种意义而言,税收制度形塑着补充社会保障制度,同时也是推动市场与社会力量参与多层次社会保障供给的关键所在,因此,要加大对企业、个人参与补充社会保障体系的税收优惠力度。

企业平衡好经济利益与社会责任。首先,企业要转变观念,认识到企业对职工福利的投资是一种更加长远、更深层次的投资。社会保障作为职工人力成本的重要组成部分,在提供人力资本、促进企业稳定发展、增加企业凝聚力方面,具有其他企业制度所不能替代的作用。以企业年金为例,企业不但可以享受税收优惠,而且可以与职工约定一些享受收益的限定条件,通过此项制度增加企业的凝聚力与向心力。其次,企业要把补充社会保障项目纳入到人力资源激励的政策工具中,充分认识到其对职工的激励性以及对企业凝聚力的正向作用,即补充社会保障既可以增强职工抵御社会风险的能力,又可以增加职工对企业的认同感,具有独特的激励优势。

社会组织积极协商表达。发展多层次社会保障体系,离不开协商谈判制度。一是重建工会的协商谈判功能。计划经济时期,我国成功构建了“企业—工会—职工”的利益表达协商机制,但随着单位体制的解体,工会协商表达的功能逐渐衰落,职工的诉求通常并不能转化为有效的政策,因此在新时代需要重建工会协商表达功能,建立企业层面的协商表达机制。《2016年大中城市员工福利保障指数报告》显示,有工会的企业其职业福利供给情况较好,说明社会组织能够推动企业供给补充社会保障。二是积极宣传引导,使社会各界能够充分认识到多层次社会保障体系在提升福利水平、满足职工多元化个性化的福利需求方面具有不可替代的重要地位,在社会层面形成一种共识,以有力推动补充社会保障体系的发展。

合理引导并重新塑造职工观念。职工是多层次社会保障体系发展的原动力。通过塑造良好的社会舆论氛围,使职工充分认识到社会保障尤其是补充社会保障对个体应对社会风险的重大意义,转变唯工资至上的观念。同时,职工也要积极推动企业供给补充社会保障体系的动力,在协商谈判体系中主动表达自身的合法利益,尤其当自身利益受到侵害时,更应该勇于维护自己的权利。

 

(作者单位:中共南京市委党校)

责任编辑:陈悦宁、唐  浩

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