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关于整治提升闲置低效用地 促进集约高效发展的思考

郭治宇
自1984年我国创建开发区以来,开发区推动区域与城市经济发展、发挥窗口与辐射作用不可替代。随着经济和社会的快速发展,城市化进程的不断推进,特别是各地开发区建设发展的纵深推进,土地成为不可缺少的必备资源。然而,各类开发区也不同程度地存在着土地利用粗放和闲置现象。一方面,部分园区因缺乏用地指标而令招商企业难以入驻,另一方面,却有大批土地被圈占而闲置,有的企业投资强度远远不达,成为低效用地。土地闲置和低效利用不仅造成了土地资源的浪费,而且严重扰乱了土地市场秩序,影响区域经济社会可持续发展。在当前高质量发展的背景下,开发区要想进一步发展,必须要提高土地集约利用程度,注重挖掘低效利用的潜力,盘活存量土地,促进土地集约高效发展。

一、土地闲置和低效利用的现状

当前,位于长江三桥之滨的江苏南京雨花经济开发区土地容量和发展空间看似很大,但是受制于不规则地形及早先的产业布局,目前园区可以用来成片开发利用的产业用地其实并不是很多。而且像其他开发区一样,土地闲置和产业用地的低效利用情况非常严重,有的低效产业用地年税收甚至不到1万元/亩。低效用地面广量大,土地产出率低,这些不仅仅是雨花经济开发区的伤痛,也是众多开发区的难言之隐。开发区的土地产出率、税收产出率不达,表明在产业结构、技术水平、创新能力,以及经济运行质量方面,还存在一定的提升空间,也说明土地整体利用效率与先进地区相比较还处于低端水平。当前,雨花经济开发区正面临着千载难逢的历史发展机遇,宁和城际的贯通、河西通廊的融合,今后对产业项目的吸纳只会越来越多、越来越大,对产业用地的需求自然也更多。然而,一方面是可以开发的连片土地不多,另一方面则是大量低效产业用地的存在。因此,整治提升低效产业及闲置土地,已经到了迫在眉睫的时候了。

二、闲置和低效利用土地存在的原因及问题

1、违规使用土地造成土地闲置。政府部门招商心切,在配置土地资源时,缺乏一套科学合理的招商准入机制,审核把关不严,部分企业投资产业为虚实为“囤地”,他们看中的不是土地的产业产出效应,而是土地的升值效应,为了谋取土地增值溢价最大化,有的意图改变土地性质转向商业地产。这些违规使用土地导致的土地闲置中,多数为银行抵押或是层层转让,“身份不清”且利益关系复杂,要改变土地用途或改变经营结构,受多种因素影响,如雨花经济开发区的元化生物,因违规使用产业用地用于出售房地产,导致官司不断。对于这些时间跨度大、情况复杂企业的闲置土地,当前仍缺少一套有效的闲置土地收回措施。

2、土地利用粗放形成低效用地。一方面,因为规划滞后导致企业厂房的建筑体量较小,建筑密度和容积率相对较低,造成土地资源浪费,这种现象在成立较早的开发区里存在不少。另一方面,有的企业因企业自身资金运作困难,开发产品市场需求量发生变化,或因经营管理不善,企业业绩下滑严重,导致土地投资强度不达,土地利用效率低下。同时,有的产业是开发区初创期间引入的粗放型低效产业,如混凝土加工企业等,已严重不符合园区未来高科技、高附加值、高产出的发展需要。这些因粗放发展形成的低效用地,对于闲置土地处置来说难度较大,因为对原有用地需要增加投资强度或提高容积率,缺少制约措施。此外,土地成本因素,近年来土地价格飞涨,给闲置土地收购整合带来较大成本压力。

3、企业利益驱动造成低效用地。部分企业为便于今后发展和减少投资成本,往往预留部分土地,厂房建设也趋于低层化,土地利用率不高。个别企业甚至以扩大生产为名多征土地,实际目的却是买卖土地牟取暴利,在转手倒卖的同时,造成土地闲置。有些企业项目可行性方案纯属虚构,企业根本没有正式生产线和产品,厂房建了部分就断了资金链,从而导致局部闲置。然而对于上述这些低效和闲置用地企业,因为当初签订招商协议时没有制约措施,所以处置此类闲置土地时较为困难。

三、盘活闲置低效用地的对策建议

1、全面清查闲置低效土地资源。联手国土局开展闲置低效用地盘活清查专项行动,对闲置土地、建筑容积率和投资强度等情况作一次全面调查,系统掌握区域可使用的闲置土地的分布、数量及性质,严格审查用地单位的用地效益和用地定额,按照投资额、投资密度及产出效益,建立闲置低效土地资源信息库,并建立工作台账和信息管理系统,实施动态管理。组织有关部门逐宗梳理、分类认定本辖区内的闲置低效用地,为下一步盘活闲置土地工作打下基础。

2、建立健全招商引资前置推出机制。在招商引资过程中,就监督力度、推出机制等要提出明确的约定,健全招商引资推出机制。健全完善产业布局规划,强化按规划用地意识,维护良好的土地利用与管理秩序。规范投资管理合同,加大对项目用地、开工时限、建设期限、投资强度、建筑密度、容积率等指标的监管力度,对违约项目依法追究相关责任,持续抓好对项目用地的监督管理。建立新增建设用地项目投入产出综合效益预警机制,加强对企业的日常监管,全面掌握企业生产经营状况,从源头上防止新的闲置低效用地产生。

3、积极分类处置盘活闲置低效用地。建立低效工业用地清理台账,对供而未用、用而未尽的土地,向用地单位发出预警通知,加强土地供应后的跟踪监管,从源头上遏制土地低效利用和闲置。各项招商引资及开发建设工作务必优先开发利用闲置和低效用地,把盘活存量、低效用地工作列入工作目标责任制,鼓励引导有计划、分步骤地盘活现有存量土地。对工业区内闲置、低效用地企业采用转型升级、合资建设、协议置换等方式,实行用地“二次开发”,提高土地利用率;对商贸服务区内的闲置低效用地,实施“腾笼换鸟”、收购储备等措施,为高科技产业、现代服务业发展腾出新空间。加强土地市场诚信体系建设,建立土地市场“黑名单”制度,对恶意囤地、炒地的,依照《闲置土地处置办法》(国土资源部令第53号)第二十四条规定,不得受理该国有建设用地使用权人新的用地申请。同时,报请上级相关部门加强协作配合,限制其项目立项、融资等经济活动。

4、加快建设闲置资源招商信息平台。建立区域闲置土地、楼宇招商信息平台,开发招商载体资源信息网、移动应用终端APP、微信公众号等,多渠道进行招商资源发布,实现招商载体供给方与需求方的有效对接,拓展社会化招商引资渠道。对拟处置的闲置低效用地信息向社会进行公开,吸引和鼓励各类市场主体参与闲置低效用地再开发利用工作,采取限期开发、调整用途、兼并重组、合作开发、依法转让、协议置换、有偿收回等方式,加快闲置低效土地盘活利用。

5、实施园企合作推动低效用地利用。采用“企业建设、园区承租、统筹利用”园企合作共建模式,盘活存量拓展空间,对企业闲置厂房或闲置低效用地实施再次开发,建设创业孵化园,为孵化项目产业化提供平台,或招引新的优质产业项目入驻。实施兼并重组,鼓励有实力的企业对丧失市场前景且自身缺乏改造提升能力的企业或因经营管理不善而陷入困境的企业实施兼并重组,推进产业转型升级;实施协商共建,协助建设用地使用权人引入新的投资主体,通过异地合作共建、产业梯度转移、嫁接项目等方式,提高土地利用集约化水平和经济社会效益。鼓励科技创新,政府给予一定优惠政策,积极引导和鼓励企业通过科技创新、增资技改等措施,提高产出水平。鼓励提高土地利用效率,指导扩容企业建设高层标准厂房和充分利用地下空间,进一步提高土地利用率。

 

(作者系雨花经济开发区管委会主任)

责任编辑:陈  申

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