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逐步转向以竞争政策为基础的高水平开放 ——中国扩大开放重大举措的评析

刘志彪
中国国家主席习近平在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式主旨演讲中,向世界庄严宣告中国扩大开放将采取四个重大举措。这四个重大举措包括十条进一步开放的具体措施。其主要内容在我看来,表面上似乎是对当前某些逆全球化趋势的回应,其实是要在高速度发展转向高质量发展的过程中,把过去那种创造非均衡发展竞争优势的政策取向,转向以创造公平竞争环境的政策取向。这标志着中国开放政策的格局,已经由产业政策导向阶段,逐步转向以竞争政策为基础的高水平开放阶段。这是中国顺应不可逆的经济全球化的时代潮流,在开放条件下促进高质量发展所作出的重大战略抉择,是“改革开放这场中国的第二次革命”中的重要组成部分。

过去,中国在短缺经济的背景和封闭经济的环境下,为了实现快速的经济增长,满足人民群众不断增长的物质文化生活需要,往往利用计划和产业政策手段,把有限的资源集中到特定的重要部门和地区使用。“集中力量办大事”、“没有重点就没有政策”等说法,就是对这种行政动员体制的最好描述。在长期的转轨经济中,这种管理调节机制的内在特性,即试图通过政府主导的非均衡的投入、利用产业关联效应拉动经济高速增长的特点,受到了市场取向改革的巨大冲击,但是它并没有消失,而是改变了某些具体的形式。也就是说,在体制机制转轨的过程中,政府干预产业发展的手段,仍然是通过挑选输家或赢家的办法,找出需要重点扶持或者淘汰、抑制的产业,配合一系列政策工具和手段,如财政、税收、金融、进出口、技术、人才等等政策,精准地施策,促进资源流向政策意愿的部门、地区和企业。因此这个时期的产业政策,是用来创造非均衡发展的竞争优势的,它对于政策施加对象来说,天生就是不平等的,不仅使国内不同所有制企业的政策环境不均等,也使国内外经济主体之间的政策环境不均等,还使同一经济主体在不同的区域处于不同的政策环境。所有制歧视、产业歧视和空间歧视等,是实现政策的基本手段和工具。例如,为了鼓励某些重化工业部门的快速增长,可以采用包括制定低价、补贴在内的各种扭曲生产要素价格的方式,支持这些部门的国有企业迅速扩张;也可以为了扶持某些“战略部门”,故意阻隔某些部门的外来者竞争,让其长期获取高利润而限制进口,或者利用行政手段禁止民营企业和外资企业的自由进入。

过去的产业政策适应了我国作为发展中大国经济的总体特征,总体上看也是非常成功的。中国现在虽然还是发展中国家,但是已经成为世界第二大经济体、第一大工业国、第一大货物贸易国、第一大外汇储备国。40年来,中国人民生活从短缺走向充裕、从贫困走向小康,赶超型的产业政策在其中的作用功不可没。另外一方面,我们也要清醒地看到,非均衡发展的赶超型产业政策导向,也带来了我国经济运行中的重大结构失衡,如实体经济内部结构失衡,实体经济与金融、与房地产之间的失衡,国内生产与国内消费之间的失衡等,表现为产能严重过剩、出口依赖太重、企业杠杠过高、实体企业盈利能力低等一系列问题和矛盾。在进入新时代高质量发展目标的驱动下,过去那种相对封闭的以培育新兴产业、增加生产能力为导向的赶超型产业政策,急需逐步转向以创造公平竞争环境为宗旨的竞争政策为基础的高水平开放化发展。

竞争政策是市场经济中规范市场主体竞争行为方式的基本法律和制度,它以创造公平竞争环境为基本宗旨和取向,是规范现代市场经济运行的“宪法”或者根本性大法。在当代中国经济发展中,它要为企业有活力腾出空间,为市场有效率加强监管,为调控有力度尽责到位。竞争政策可以在市场的基础上引导资源在产业内、产业间和空间上的自动配置,因而有利于克服资源配置的行政扭曲,消除供求结构的不均衡,提高全要素生产率,也因此在推动供给侧结构性改革中具有巨大的功能,在促进经济迈向高质量发展阶段具有基础性地位。未来的中国经济发展中,我们只有有效地、更多地发挥竞争政策的基础性作用,才有可能真正实现市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

以习近平主席宣告的中国扩大开放将采取的四个重大举措为例,我们来看看这种政策转向的内在必然性和对中国实现高质量发展的现实意义。

第一,当前急需由市场准入限制,逐步转向大幅度放宽市场准入管制,增加经济的竞争性,为民众提供更多的高质量的商品和服务,为消费者增加更多的选择性

过去在生产能力短缺时代,国家对市场准入进行严厉的限制,目的是对自己的幼稚产业进行保护。但是随着国内经济力量的崛起,现在很多产业已经开始成熟,没有继续增加保护的必要性和合理性。长此以往,反而会进一步增加消费者的消费成本,降低产品质量和减少多样性选择,增加生产者的垄断利润。这是典型的社会福利损失。改革开放四十年来,我国绝大部分制造业已对外开放,目前保留限制的主要是汽车、船舶、飞机等少数行业。这些行业现在大多已经具备开放的基础,下一步大幅度放松市场准入限制的举措,就是要尽快放宽对这些行业的外资股比限制,特别是对汽车行业外资限制。另一个最重要的有标志意义的举措,就是在高端服务业的金融、旅游、建筑设计、医疗、电信、互联网等领域,目前特别是对金融业加快开放的步伐。一方面,要确保2017年宣布的放宽银行、证券、保险行业外资股比限制的重大措施落地;另一方面,要加快保险行业开放进程,放宽外资金融机构设立限制,扩大外资金融机构在华业务范围,拓宽中外金融市场合作领域。这方面比较好的开放方案,就是建议这些产业在对外开放之前,首先对民营企业开放,加大对内开放有利于民营企业把这些产业的竞争力迅速提高,以防止对外开放的急促性使这些产业丧失竞争力。

第二,当前急需由政府制定优惠政策吸引投资,逐步转向为企业投资创造更有吸引力的环境

过去中国政府吸引外来投资,主要依靠制定优惠政策创造“洼地”效应。洼地形成之后,确实具有吸引资源流动的强大的虹吸效应,但是它只能在某个局部的空间上发挥作用,除了具有影响力有限的天生缺陷外,主要问题是容易导致空间上的地域歧视,人为拉大区域间发展条件的差距,同时造成包括人力资源在内的所有资源的人为的、过度的流动。进入新时代,实现发展权的公平和减少优惠政策过多过滥的格局,需要更多地依靠改善投资环境,也就是要加强同全球经贸规则的对接,增强政府运作的透明度,强化对民营企业和外资的产权保护,鼓励竞争、反对垄断,为企业创造更有吸引力的投资环境。2018年初,中国政府已经对现有政府机构作出了大幅度调整,组建了国家市场监督管理总局等新的机构,目的是为了破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端。同时政府也在抓紧完成修订外商投资负面清单的工作,全面落实准入前国民待遇加负面清单的管理制度。

第三,当前急需由模仿创新发展,逐步转向以知识产权保护为重点的自主创新发展

在早期的以出口导向为特征的经济全球化中,中国沿海发达地区走的都是“技术模仿创新”的道路。这种模式的优势,在于可以避开国内因研发和技能差距所导致的技术陷阱,从而凭借其要素成本优势实现迅速的经济成长。沿海地区发展中的这种引领作用,虽然不是真正意义上的自主创新模式,但是却是中国早年从闭关自守、自力更生走向开放化自主创新的必经阶段。在当前新一轮经济全球化的背景下,建设创新驱动的国家战略目标,要求我们执行最严厉的产权保护制度。这是竞争政策的最重要内容之一,也是提高中国产业竞争力最大的激励因素。据日本经济学家的观察和研究,在上个世纪70年代以后的日美贸易争霸战中,美国也是利用知识产权和专利保护制度,限制日本企业进行模仿和反求美国的技术。但是结果却是出乎意料之外,它倒逼了企业开始重视知识产权和专利保护,日本企业从此开始艰苦的自主创新,推动日本经济全面进入了自主创新轨道。习近平主席在本次博鳌亚洲论坛上承诺,我国将重新组建国家知识产权局,完善加大执法力度,把违法成本显著提上去,把法律威慑作用充分发挥出来。我们鼓励中外企业开展正常技术交流合作,保护在华外资企业合法知识产权。同时,我们希望外国政府加强对中国知识产权的保护。

第四,当前急需从鼓励出口导向,逐步走向主动利用内需来扩大进口,吸收全球最先进的生产要素为我所用

中国过去走的开放经济的道路以出口导向为基本特征,这个战略的基点,在于利用的是别国的市场,而不是我们自己的市场。1992年之后,尤其是2001年加入WTO以来,中国出口导向的全球化取得了巨大的成功,国际贸易额呈现爆炸式增长。2008年之后,世界金融危机显示了这种性质的“全球化红利”已经基本结束,中国需要与世界进行再平衡。在这个再平衡过程中,经济发展方式转变的重要内容和表现之一,我国最高决策者的最重要抉择之一,就是要在扩大内需条件下,主动地启动“基于内需的全球化经济”战略。这是中国为适应全球经济形势和竞争格局的变化而做出的主动的战略调整,也是中国给自己、给世界主动创造的一种战略机遇,是中国全面提升开放型经济发展水平的最重要含义和最主要内容。“基于内需的全球化经济”并不是一个新现象。美国就是一个典型的基于内需的全球化经济体系,它的最终需求规模一直处于全球最大的地位,强势的国内市场需求加上其他非经济因素,塑造了长期的强势美元地位,诱使全球生产要素向美国流动,导致了全球其他奉行出口导向战略的国家对其进行大量的出口,使美国可以成为吸收全球高级要素力度最大的国家。因此基于内需的经济全球化,就是要在加入全球分工体系的基础上,强调利用全球的优质要素发展自己。中国尽早启动这一战略,也是为了满足人民日益增长的美好生活需要。以不断增大的内需来扩大进口,也能起到促进我国经常项目收支平衡的主要作用。习近平主席宣布,我国将相当幅度地降低过去对某些产品的关税税率。如汽车进口关税可能要降低一半以上,同时降低部分其他产品进口关税,努力增加人民群众需求比较集中的特色优势产品进口。基于内需的经济全球化战略,期望能够用中国的内需吸收外部世界的先进生产要素,因此也希望发达国家对中国放松正常的高技术产品贸易的人为设限,放宽对华高技术产品出口的管制。

总之,逐步转向以竞争政策为基础的高水平开放,是中国坚定走市场取向改革道路的重要体现,是扩大对外开放、创造内外企业公平竞争环境的重大举措。改革开放四十年来的实践充分证明,中国经济不怕放开,不怕竞争,但是怕封闭。封闭才会落后。只有坚持市场取向的改革,只有坚持高水平的对外开放,中国特色社会主义事业才能兴旺发达,中华民族伟大复兴的宏伟目标才能实现。正如习近平主席所说,经过努力,中国金融业竞争力将明显提升,资本市场将持续健康发展,现代产业体系建设将加快推进,中国市场环境将大大改善,知识产权将得到有力保护,中国对外开放一定会打开一个全新的局面。

 

(作者系长江产业经济研究院院长、南京大学教授、长江学者特聘教授)

责任编辑:姜文鼎

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